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2019年6月18日，Facebook發布Libra（天秤幣）白皮書，公開聲稱其將“建立一套簡單的、無國界的貨幣、服務于數十億人的金融基礎設施。”與各國對比特幣較寬松的監管態度形成鮮明對比的是，在Facebook宣布推出Libra之后，中國、美國、歐盟和日本等各國央行的表態均有明顯的防御色彩，原因就在于以Libra為代表的私人數字貨幣對各國的法定貨幣構成了威脅。

根據相關監管部門人士的言論，其實早在2014年，中國人民銀行已經在研究法定數字貨幣，研究的范疇就包括法定數字貨幣與私人類數字貨幣的關系等①。在中國版法定數字貨幣即將推出之時，依據現有法律框架探討監管部門對私人數字貨幣的監管態度是很有意義的。

一、私人數字貨幣的界定

本文所稱的私人數字貨幣采用狹義的概念，是指基于區塊鏈技術（包含密碼學、加密算法）的加密貨幣。該等加密貨幣沒有中心化的發行機構，以比特幣和天秤幣為代表。與私人數字貨幣相對應的，是各國央行作為中心化的發行機構推出的法定數字貨幣。

比特幣雖然是最先出現的私人數字貨幣，但是因為其價值波動劇烈并且具有發行量的上限（不超過2100萬枚），難以充當世界貨幣，因此各國央行對其態度較為寬松，甚至有的國家接受其在本國內作為交換媒介。針對比特幣幣值不穩的特點，穩定幣應運而生，這類加密貨幣往往“錨定”某一強勢的法定貨幣，以求獲得代幣價值的穩定（如泰達幣，就是按照1:1的比例和美元錨定）。

Libra借鑒了比特幣的區塊鏈技術和穩定幣的穩定機制，解決了私人數字貨幣數量限制和幣值不穩的兩大不足。根據其白皮書，Libra采取的改進措施是為Libra提供真實資產儲備。對于每個新創建的Libra，在儲備中都有相對應價值的一籃子銀行存款和短期政府債券。

與現有的主權貨幣相比，Libra具有獨特的優勢：分布式管理，確保網絡不受單一實體控制；開放訪問，方便任何能連接互聯網的人使用；采用安全加密技術，保護資金安全無虞；國際匯兌的效率高且成本低。中國央行副行長陳雨露曾在一次公開場合表示，以Libra為代表的私人數字貨幣將對貨幣主權、資本管制、支付體系監管等公共政策構成挑戰，Libra主要錨定美元，其國際使用可能會進一步增強美元在國際貨幣體系當中的主導地位，遏制多極化國際貨幣體系，包括人民幣國際化的發展。

二、中國現有的貨幣秩序

要了解中國對私人數字貨幣的監管邏輯，就必須了解以人民幣為中心的貨幣秩序。這是一個相當宏大的話題，因為貨幣秩序不僅包括中央銀行發行、回收基礎貨幣，還包括商業銀行通過信貸創造存款貨幣，還包括貨幣政策制定、執行以及反洗錢的相關規定等等。考慮到本文討論的話題是私人數字貨幣的監管，有必要進行限縮。經濟學界公認的貨幣職能有三個，分別是：交換媒介、價值尺度和貯藏手段。這里所稱的貨幣秩序，主要是從交換媒介的角度來看。

從交換媒介的角度來講，中國的貨幣秩序主要以“一法兩規”為基礎，一部法律即《中國人民銀行法》，兩部行政法規分別為《人民幣管理條例》和《外匯管理條例》。簡而言之，現有貨幣秩序的核心是確立人民幣作為唯一法定貨幣的地位并禁止其他任何交換媒介對人民幣的地位構成沖擊。

《中國人民銀行法》第十六條規定：“中華人民共和國的法定貨幣是人民幣。以人民幣支付中華人民共和國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收”。《外匯管理條例》則在原則上禁止任何外匯在中國境內流通，該條例第八條規定：“中華人民共和國境內禁止外幣流通，并不得以外幣計價結算，但國家另有規定的除外②。”

為強化人民幣唯一的法定貨幣的地位，中國禁止任何其他交換媒介對人民幣的替代。《中國人民銀行法》第二十條規定：“任何單位和個人不得印制、發售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通。”《人民幣管理條例》對這一條款進行了重述，并規定人民幣的發行和回收統一由中國人民銀行負責。

三、對貨幣秩序的一次擾動

在以比特幣為代表的私人數字貨幣出現之前，誕生于網絡游戲領域的虛擬貨幣已經對貨幣秩序造成一次小沖擊，其中以騰訊的Q幣為代表。用戶可以通過購買QQ卡、電話充值、銀行卡充值、網絡充值等方式獲得Q幣，1Q幣=1元人民幣，購買的Q幣可以在騰訊內部流通和支付結算。Q幣具體的應用場景是，購買騰訊游戲中的游戲點券或游戲幣，QQ會員、QQ空間等。換言之，Q幣成為了騰訊商業帝國中通用的交換媒介。

2005年以后，Q幣的觸角開始延伸至QQ領域之外，網民開始把Q幣當成交換其他網絡服務的“流通幣”，有販賣者開始出售Q幣并換取人民幣，以謀取利益， 甚至有人用Q幣購買電腦硬盤等線下產品。2006年，學者楊濤在其文章《虛擬社會四大怪象的法律拷問》中認為“Q幣將沖擊我國金融秩序、沖擊人民幣體系”，把Q幣推向了風口浪尖，引起了監管部門的注意。

2007年2月，中國14個部委聯合央行出臺《關于進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》，其中明確要求“中國人民銀行要加強對網絡游戲中的虛擬貨幣的規范和管理，防范虛擬貨幣沖擊現實經濟金融秩序。要嚴格限制網絡游戲經營單位發行虛擬貨幣的總量以及單個網絡游戲消費者的購買額；嚴格區分虛擬交易和電子商務的實物交易，網絡游戲經營單位發行的虛擬貨幣不能用于購買實物產品”等。

2009年6月，文化部和商務部經央行同意，出臺《關于加強網絡游戲虛擬貨幣管理工作通知》，該通知對網絡游戲虛擬貨幣進行了界定，網絡游戲虛擬貨幣是指由網絡游戲運營企業發行，游戲用戶使用法定貨幣按一定比例直接或間接購買，存在于游戲程序之外，以電磁記錄方式存儲于網絡游戲運營企業提供的服務器內，并以特定數字單位表現的一種虛擬兌換工具。通知還對虛擬貨幣的使用做了嚴格限制，規定“網絡游戲虛擬貨幣的使用范圍僅限于兌換發行企業自身所提供的虛擬服務，不得用以支付、購買實物產品或兌換其它企業的任何產品和服務。”

該通知確立了網絡游戲虛擬貨幣的兩項監管原則，即發行與交易的許可原則以及發行與交易相分離的原則。從事網絡游戲虛擬貨幣發行服務或交易服務均需行政審批獲得許可后方可進行；同時規定，同一企業不得既從事虛擬貨幣的發行服務又從事交易服務。

總結起來，中國對網絡游戲虛擬貨幣的監管邏輯如下：

第一，虛擬貨幣與法定貨幣之間原則上只能單向流動，可以用法定貨幣購買虛擬貨幣，但是虛擬貨幣不能自由兌換為法定貨幣③。

第二，虛擬貨幣與法定貨幣之間的兌換比例需固定，且確定兌換比例后不得變動，虛擬貨幣的發行數量和發行價格等情況須按季度報送主管部門備案。

第三，虛擬貨幣的使用范圍僅限于虛擬服務，不得用于實體商品或者實體服務，更不得跨企業使用。

從中國對網絡游戲虛擬貨幣的監管邏輯來看，監管部門嚴格維護上文所述的貨幣秩序，將虛擬貨幣牢牢圈在了特定的范圍內，將其通向交換媒介的途徑一一堵死，最終將之變成為虛擬服務的預充值。這一監管邏輯至今未變④。

四、私人數字貨幣的監管邏輯

網絡游戲虛擬貨幣的發行有一個中心化的企業，對應著相應的虛擬服務，其使用也有一個明顯的企業邊界。但是私人數字貨幣的發行系基于區塊鏈技術，沒有中心化的機構，采用加密技術通過網絡流通，可以方便地跨企業、跨國界流動，一旦大范圍使用，對現有貨幣秩序的沖擊不可等閑視之。

在比特幣價格上升并出現比特幣的熱炒后，中國當時的一行三會聯合工信部出臺了“關于防范比特幣風險的通知”（ 銀發〔2013〕289號），該通知首先明確了比特幣的屬性，認為雖然比特幣被稱為“貨幣”，但由于其不是由貨幣部門發行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，并不是真正意義的貨幣。從性質上看，比特幣應當是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應作為貨幣在市場上流通使用。

上述認定是“一法兩規”確定的貨幣秩序的自然延伸，但是仍有值得玩味的地方。通知將比特幣定位為“虛擬商品”，看似對比特幣沒有一棒子打死，實則否定了比特幣的任何金融屬性。橫向比較一下，德國聯邦金融監管局賦予了比特幣與外匯同等的地位，之后德國財政部進一步認可比特幣是一種記賬單位。而中國監管部門將比特幣定位為“虛擬商品”而非外匯，未賦予比特幣任何的貨幣地位，實質上體現了一種更嚴格的監管邏輯。

此外，該通知還進一步切斷了比特幣與任何金融機構的聯系途徑，明確規定：各金融機構和支付機構不得以比特幣為產品或服務定價，不得買賣或作為中央對手買賣比特幣，不得承保與比特幣相關的保險業務或將比特幣納入保險責任范圍，不得直接或間接為客戶提供其他與比特幣相關的服務，包括：為客戶提供比特幣登記、交易、清算、結算等服務；接受比特幣或以比特幣作為支付結算工具；開展比特幣與人民幣及外幣的兌換服務；開展比特幣的儲存、托管、抵押等業務；發行與比特幣相關的金融產品；將比特幣作為信托、基金等投資的投資標的等。

如果說監管部門在2013年將比特幣定位為特殊的“虛擬商品”還算是開了一絲合法的口子的話，那么在2017年針對市場上出現的首次代幣發行（ICO）亂象，監管部門一刀切地予以否定。2017年9月，一行三會聯合網信辦、工信部和工商總局，出臺了《關于防范代幣發行融資風險的公告》，將首次代幣發行（ICO）進行融資的活動直斥為“非法金融活動”，在公告中，監管部門將代幣發行融資在本質上認定為一種未經批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。

尤其值得注意的是，在上述公告中，監管部門將比特幣和以太幣統稱為“虛擬貨幣”，除了重申虛擬貨幣不具有貨幣屬性外，明令自公告發布之日起，任何所謂的代幣融資交易平臺不得從事法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換業務，不得買賣或作為中央對手方買賣代幣或“虛擬貨幣”，不得為代幣或“虛擬貨幣”提供定價、信息中介等服務。

對發行數量有限且幣值波動很大的比特幣尚且如此，可以想見，對沒有發行數量限制和幣值穩定的Libra，相關部門的監管只會更加嚴格，尤其是在人民幣走向國際化的今天，監管部門是絕不容許Libra等私人數字貨幣挑戰以人民幣為中心的貨幣秩序的。

注釋

①范一飛（中國人民銀行副行長），《中國法定數字貨幣的理論依據和架構選擇》，《中國金融》2016年第17期。

②除外規定主要是為了便利邊境貿易，在劃定的邊境貿易范圍內，允許外幣的支付。

③特殊的情況是，在企業解散或者停止運營時，允許企業將虛擬貨幣對應的相關充值退還給用戶。

④盡管網絡游戲的監管權限已經于2019年從文化和旅游部轉移至中宣部，但是文化部出臺的《關于加強網絡游戲虛擬貨幣管理工作通知》仍然有效。