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目錄

一、明確政府投資基金的定位與目標

1. 定位：推動有效市場和有為政府更好結合

2. 目標：發展壯大長期資本、耐心資本

二、規范政府投資基金的設立與運作

1. 設立條件與程序：防止同質化競爭，明確對基金設立的分級管理要求

2. 投資方向：分為產業投資類基金和創業投資類基金

3. 運作管理：（1）明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金管理“松綁”；

（2）鼓勵降低或取消返投，弱化招商目的

4. 退出機制：拓寬退出渠道，健全退出機制

三、內控與監督

四、結語

引言

在當今復雜多變的經濟格局下，政府投資基金扮演著日益重要的角色。國務院辦公廳發布的《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號）（以下稱“《指導意見》”）猶如一盞明燈，為政府投資基金的發展照亮了前行的道路，其對于規范和推動政府投資基金的發展具有深遠意義。

從宏觀經濟的角度來看，政府投資基金是政府宏觀調控經濟的重要手段之一。在市場經濟中，市場機制雖然在資源配置中起著決定性作用，但市場也存在著失靈的情況，如在一些新興產業的培育方面，單純依靠市場力量可能無法達到理想的資源配置效果。政府投資基金的出現，就是為了彌補市場的這種不足。而這份指導意見的出臺，更是為了確保政府投資基金能夠在正確的軌道上運行，從而更好地服務于國家的經濟發展戰略。

無論是政府部門、基金管理機構，還是其他參與政府投資基金運作的各方，準確理解政策導向至關重要，只有各方依法依規開展相關活動，才能保障政府投資基金的健康、可持續發展，進而對整個經濟社會的穩定發展產生積極的推動作用。

一、明確政府投資基金的定位與目標

1. 定位：推動有效市場和有為政府更好結合

政府投資基金是政府運用財政性資金等方式，通過市場化運作，引導社會資本投向特定領域和產業的一種政策工具。

《指導意見》提出，政府投資基金是各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域發展及創新創業的投資基金。

從公共屬性來看，政府投資基金使用的是財政性資金，這部分資金來源于納稅人，具有公共性。政府作為公共利益的代表，運用這些資金進行投資，目的是為了實現特定的公共政策目標，如推動戰略性新興產業的發展、促進區域經濟協調發展、改善民生等。這就要求在基金的運作過程中，必須遵循公共資金管理的相關法律法規，確保資金的使用符合公共利益的要求。

而從市場屬性來講，政府投資基金又必須按照市場規律進行運作。這意味著它要在市場競爭的環境中進行投資決策、項目選擇和資源配置。在法律層面上，這種市場屬性涉及眾多法律法規的遵循。例如，在公司治理方面，政府投資基金可能會以股東的身份參與到被投資企業中，那么就需要遵循公司法等相關法律法規，保障自身的股東權益，同時也尊重其他股東的權益。

《指導意見》強調，推動有效市場和有為政府更好結合，基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，采用市場化方式支持創新創業和相關產業發展，提升基金專業化市場化運作水平。

2. 目標：發展壯大長期資本、耐心資本

耐心資本是一種專注于長期投資的資本形式，不以追求短期收益為首要目標，而更重視具有長期回報的項目或投資活動，通常不受市場短期波動干擾，是對資本回報有較長期限展望且對風險有較高承受力的資本。近期中央經濟工作會議提出，要健全多層次金融服務體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會資本參與創業投資，梯度培育創新型企業。

發展壯大耐心資本，要充分尊重市場規律，更好發揮政府投資基金的引導帶動作用。《指導意見》明確，要發展壯大長期資本、耐心資本，具體包括：一是合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用。二是積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資，壯大耐心資本。三是在需要長期布局的領域，政府投資基金可采取接續投資方式，確保投資延續性。四是優化政府出資比例調整機制，提振市場投資信心。對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例。

二、規范政府投資基金的設立與運作

1. 設立條件與程序：防止同質化競爭，明確對基金設立的分級管理要求

近年來，政府投資基金數量和規模穩步增長，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮了積極作用。同時，也存在一些政府投資基金投向同質化、個別地區盲目跟風設立基金等問題。

為更好發揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《指導意見》明確基金要找準定位，合理統籌基金布局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。同一政府原則上不在同一行業或領域重復設立政府投資基金，但基金可按市場化原則對同一項目集合發力、接續支持。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，在保障經營主體合法權益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應，更好服務政策目標。對因缺乏產業基礎、資源稟賦等導致政策效應不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其通過優化投向等方式積極提升效能。

此外，對基金設立實施分級管理，要求各層級嚴格按規定履行審批程序，同時，加強財政資源統籌，整合優化布局政府投資基金。一方面，通過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，實現基金與地方基金形成合力；另一方面，省級政府加強本地區基金統籌管理，明確對下級政府設立基金的審批或備案要求，防止重復投資和無序競爭。

2. 投資方向：分為產業投資類基金和創業投資類基金

根據《指導意見》，按照投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金和創業投資類基金。

其中，產業投資類基金要在產業發展方面發揮引領帶動作用，圍繞完善現代化產業體系，支持改造提升傳統產業、培育壯大新興產業、布局建設未來產業，重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產業集群；創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現高水平科技自立自強，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。

3. 運作管理：（1）明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金管理“松綁”；（2）鼓勵降低或取消返投，弱化招商目的

我們注意到一些地方推出容錯免責機制，健全容錯機制對政府投資基金的發展也至關重要。習近平總書記強調：“要在全社會積極營造鼓勵大膽創新、勇于創新、包容創新的良好氛圍，既要重視成功，更要寬容失敗。”在《指導意見》起草的調研過程中，部分基金管理人反映基金缺乏容錯免責機制，難以充分激發投資活力。

為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕擔責等問題，《指導意見》明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金及管理機構“松綁”，鼓勵政府投資基金更好發揮作用，提高投資效率。具體包括：一是遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據。二是合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現情況。三是營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。

現實中，政府投資基金是招商引資重要路徑，在政府引導基金招募子基金管理人的遴選條件中，很多都會對子基金以及管理人的注冊地有要求，其中返投更是遴選的重要內容。在返投比例上，近年來新成立的政府引導基金管理辦法，普遍將返投比例從2-4倍下調到了1倍甚至以下。由于公平競爭條例，招商引資中又不允許實施稅收優惠和財政補貼政策，政府引導母基金很可能將呈現斷崖式下降。

本次《指導意見》明確不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人注冊地限制；優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。

4. 退出機制：拓寬退出渠道，健全退出機制

政府投資基金的退出對實現資金循環利用，優化資源配置，促進產業升級具有重要意義。基金到期無法退出會影響“投資-退出-再投資”的良性循環。

針對當前政府投資基金在退出過程中存在的“退出渠道有限、退出機制不健全”等難點、堵點問題，《指導意見》提出三方面舉措：一是規范基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，并在章程或合伙協議中明確退出條件。政府出資退出時，應按照章程或合伙協議約定的條件退出；沒有約定的，應依法依規進行評估，采取市場化方式確定轉讓價格。二是拓寬基金退出渠道。推動區域性股權市場規則對接、標準統一。鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道。三是完善基金退出機制。探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構建更加暢通的退出機制。

三、內控與監督

1. 內控方面

《指導意見》強調，政府投資基金要強化內控管理，依法保障出資人權益。基金管理人應建立健全關聯交易管理制度，健全廉政風險防控體系，不得以基金財產與關聯方進行不正當交易或利益輸送，不得從事法律法規或行業規章禁止的業務。加強政府投資基金風險防范，嚴禁地方政府通過違法違規舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務，不得強制要求國有企業、金融機構出資或墊資。

2. 監督方面

我們認為，政府部門需要加強對政府投資基金的監督。監督的內容包括基金的運作是否符合法律法規要求、是否按照既定的投資方向進行投資、資金使用是否合規等多方面。

通過建立健全的信息披露制度，定期向社會公布基金的運作情況，接受社會公眾的監督。這有助于提高政府投資基金的透明度，增強社會公眾對政府投資基金的信任。

四、結語

下一步，財政部將積極協同相關部門貫徹落實《指導意見》的工作布局。通過強化部門協作，明確各部門職責，促進信息共享與溝通協調，為工作開展奠定堅實的合作基礎；制訂配套政策，圍繞政府投資基金多方面構建“1+N”制度體系，為工作提供制度保障；做好統籌協調，指導地方財政部門落實《指導意見》，在存量政府投資基金優化調整等工作上秉持科學態度，維護社會資本權益。這一系列舉措將有力確保政府投資更好地發揮對經濟社會高質量發展的支持作用，為我國經濟社會發展注入源源不斷的動力，在未來的發展進程中不斷推動相關領域向著更加健康、有序、高效的方向發展。