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2025年8月1日，中國人民銀行、中國證監會發布《金融基礎設施監督管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）?！掇k法》聚焦金融基礎設施監督管理總體制度框架，完善了金融基礎設施運營、風險管理、公司治理等制度規則以及金融基礎設施檢查、處罰、恢復處置、退出等監管規定。

金融基礎設施被認為是金融體系的交通樞紐，它們通過支持交易、支付、清算和結算從而實現金融機構間的相互聯系和相互作用，其安全與效率直接關乎國家金融命脈的穩定。

《辦法》是我國首部針對金融基礎設施的系統性規章，為了更清晰地把握《辦法》所承載的監管創新與戰略考量，本文將透過其條文與實踐指向，梳理并解讀其中蘊含的中國金融數據監管特色。

一、精準聚焦與強化網絡安全法律依據，夯實數字時代金融基礎設施安全根基

對比《辦法》的征求意見稿，正式發布的《辦法》以《網絡安全法》為基石，新增《數據安全法》《個人信息保護法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》作為制定依據?！掇k法》在15～18條、22條、25條及26條的規定中，從數據存儲要求、數據安全管理責任、數據保存期限、數據服務與爭議處理、技術與備份要求、跨境服務數據監管、數據報送義務、應急與風險處置等方面與我國網絡安全與數據保護治理的核心法律法規實現精準對接，充分回應了數字經濟時代金融基礎設施運行高度依賴數據和信息系統的新特征與新風險，筑牢了數字時代金融體系的底層安全根基。

二、填補金融基礎設施監管的“黨建制度空白”

《辦法》第四條提出：“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨中央對金融工作的集中統一領導。金融基礎設施運營機構應當按照黨章、黨規要求設立黨組織，加強黨的建設，確保黨的路線方針和國家重大戰略部署在金融基礎設施運營機構得到貫徹執行。”

當前全球地緣政治不確定性加劇，金融安全對于國家安全具有重要影響?！掇k法》第四條明確要求金融基礎設施運營機構設立黨組織，將“黨管金融”原則延伸至金融市場“主動脈”，通過黨組織機制確保金融基礎設施運營符合國家利益，具有深刻的政治統領意義。

既有金融法規政策對黨的領導多為原則性表述，而《辦法》首次在規章層面對設立黨組織、黨建內容作出強制性規定。我們理解，這是中國對“金融治理現代化”的獨特回答——以黨的組織力保障金融功能公共性，其成效將在世界舞臺提供具有中國特色的金融與國家發展的關系范式。

三、確立金融基礎設施服從大局、優先維護公共利益的治理原則

《辦法》第五條進一步明確了金融基礎設施的公共屬性本位，并將“維護國家金融安全”上升為核心立法目標：要求管理部門強化布局優化與互聯互通，構建安全高效的治理體系；強調運營機構服從大局、優先維護公共利益，完善治理并提升服務效能，嚴格防范過度逐利與風險擴張；對涉及國家金融安全及強外溢性設施，以“保持國家絕對控制力”為底線，嚴控新設門檻，筑牢金融主權屏障。

四、接軌PFMI國際準則，構建金融基礎設施監管本土方案

自2008年金融危機爆發后，國際社會高度關注金融市場基礎設施的建設。支付結算體系委員會和國際證監會組織技術委員會在2012年聯合發布了《金融市場基礎設施原則》（Principles for Financial Market Infrastructures，以下簡稱“PFMI”），為金融基礎設施建立了包括治理、信用風險管理、結算、中央對手方、違約管理、連接、效率、透明度等24條多維度國際標準，要求其成員將PFMI對于金融市場基礎設施的風險管理、高效運行等原則予以落實。

作為成員國，我國承諾將在管轄范圍內最大限度地采納PFMI的相關原則，通過發布《中國人民銀行辦公廳關于實施〈金融市場基礎設施原則〉有關事項的通知》（銀辦發〔2013〕187號）的文件，要求相關組織積極穩妥實施PFMI的有關內容。

2020年2月，中國人民銀行、國家發展和改革委員會、財政部、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局聯合印發《統籌監管金融基礎設施工作方案》，要求央行與有關部門積極推進相關工作，制訂金融基礎設施管理辦法。2022年12月，中國人民銀行會同有關部門起草并發布的《金融基礎設施監督管理辦法（征求意見稿）》。在征求多方意見后，《辦法》于2025年8月最終正式出臺。

《辦法》第七條以“立足國情”為原則，首次在法規層面強調金融基礎設施應在建設、運營、維護和監管方面與PFMI等國際準則相接軌。

就具體措施而言，《辦法》第十四條要求金融基礎設施運營機構應當參考PFMI等相關要求設立風險管理委員會，建立健全穩健的風險管理框架，以保證能夠識別、度量、監測和管理其在信用、流動性、市場運行、資產安全、參與方等方面的風險。

五、以“基礎列舉描述+動態名單調整機制”框定金融基礎設施范圍

《辦法》第三條規定，金融基礎設施是指金融資產登記存管系統、清算結算系統（含開展集中清算業務的中央對手方）、交易設施、交易報告庫，重要支付系統，基礎征信系統。

《辦法》在PFMI的基礎上進行了調整，將中央證券存管系統拓展為金融資產登記存管系統，將交易設施、基礎征信系統納入“金融基礎設施”范圍。基于我國現行有關交易、支付、托管、存管、清算、結算、征信等行業法律法規以及PFMI對于相關設施的定義，我們認為《辦法》下各類金融基礎設施的具體類型可能包括：

《辦法》未對各個金融基礎設施做出更具體的描述，而是提出金融基礎設施管理部門依法公布金融基礎設施及運營機構名單。我們理解，這一機制將金融基礎設施的認定從靜態定義轉向動態管理，監管部門能夠根據市場發展和風險變化及時調整金融基礎設施范圍，具有一定的靈活性。但也需要注意的是，由于我國對“金融基礎設施”定義更為寬泛，這導致在實務中可能難以認定機構是否構成金融基礎設施，給未來市場主體判斷自身是否適用金融基礎設施的準入門檻和備案、報告等義務的履行帶來了一定的不確定性。

比如，隨著我國金融市場的發展壯大，碳排放權交易所、元宇宙交易中心、資產登記中心、數據交易所等新型交易所陸續登場，其是否也會因涉及相關金融市場交易而被認定為屬于金融基礎設施，進而需要履行金融基礎設施的相關監管要求？我們理解，在監管部門公布金融基礎設施及運營機構名單后，金融基礎設施的范圍會更為清晰。

六、讓金融基礎設施“名”副其實，劃定名稱使用紅線

《辦法》第八條明確規定，任何單位或個人不得非法使用“交易所”“交易中心”“登記”“清算”“結算”“支付”“托管”“存管”“交易報告”等涉及金融基礎設施服務或近似的名稱。

事實上，監管層對金融基礎設施名稱的規范限制并非新生舉措，而是有著長期的監管傳承。比如，對于“交易所”“支付”等字樣在名稱中的使用，就有以下限制：

我們理解，金融基礎設施的運營牽系國家金融安全的命脈，對其名稱使用加以規范，能夠從源頭防范未依法設立的機構誤導公眾，有利于維護金融市場秩序。但本條規定的禁用名稱范圍較為廣泛，監管部門會如何在執法中落實該條，還需要持續關注。

七、強調服務外包不得影響金融基礎設施運營機構承擔主體責任

我國監管部門對于金融領域的業務外包一向十分重視，如在金融科技外包方面，2021年底，原銀保監會發布《銀行保險機構信息科技外包風險監管辦法》，要求金融機構提升信息科技外包風險管控能力。

我們理解《辦法》對于金融基礎設施外包管理的監管思路延續了金融監管部門對于外包管理的重視，相關機構在業務外包時應當關注《辦法》所提出的不得轉移責任、不得改變法律關系等相關要求。

八、強調金融基礎設施對參與者的服務義務和管理責任并重

根據《辦法》第五條，金融基礎設施運營機構需要促進服務市場與支持監管并重，這意味著，金融基礎設施運營機構不僅需要為參與者提供服務，還需要加強對參與者的管理?；谇笆霰O管思路，《辦法》對金融基礎設施面向參與者的服務義務和管理責任等內容進行了強調。

九、針對金融基礎設施互聯互通設置規則

“互聯互通”已成為金融基礎設施之間業務開展的重要議題，但由于金融基礎設施的安全、穩定，以及金融基礎設施之間合作的安全和穩定，對于整體市場的穩定具有重要性，我國監管部門對于金融基礎設施之間通過相關系統連接開展業務合作提出了以下要求。

我們理解，通過管理金融基礎設施之間的合作，能夠實現金融基礎設施之間的有序互聯互通，從而維護金融市場的穩定。

十、針對境外金融基礎設施設定監管要求

近年來，由域外金融服務提供者向中國市場主體提供的跨境金融服務呈現增多趨勢。基于金融安全對國家安全的重要性，我國金融監管部門對于跨境交付形式的境外金融服務較為謹慎。比如，2022年出臺的《期貨和衍生品法》規定，境外期貨交易場所向境內單位或者個人提供直接接入該交易場所交易系統進行交易服務的，應當向監管機構申請注冊，接受監管機構的監督管理。

《辦法》對境外金融基礎設施向境內居民或機構提供金融基礎設施服務（以下簡稱“跨境交付服務”）采取了類似的監管思路，在要求提供跨境交付服務的相關境外機構遵守《辦法》管理要求的基礎上，《辦法》額外設定了準入要求和報告義務等方面的要求。

《辦法》中雖然提出了對境外金融基礎設施跨境交付服務的監管要求，但具體的準入流程、報告細節和監管合作機制尚未明確，需要觀察監管部門的后續舉措。

十一、基于系統重要性程度建立分類監管體系

(1)《辦法》對系統重要性金融基礎設施的認定

《辦法》征求意見稿在第三十七條【系統重要性認定標準】條款中，提出了認定系統重要性金融基礎設施的相關標準，并且明確指出不符合標準的，屬于非系統重要性金融基礎設施。我們認為，這意味著系統重要性金融基礎設施和非系統重要性金融基礎設施共同構成了金融基礎設施，系統重要性金融基礎設施是金融基礎設施的組成部分。

(2)《辦法》對系統重要性金融基礎設施提出特殊監管要求

根據《辦法》規定，系統重要性金融基礎設施及其運營機構，在維持由國務院金融管理部門負責監管的現行監管體制不變基礎上，由央行負責宏觀審慎管理。這意味著央行將從整個金融體系穩定的宏觀視角，對系統重要性金融基礎設施提出更高的資本、流動性、風險管理等附加監管要求，以控制其風險外溢。

《辦法》明確系統重要性金融基礎設施需要落實關鍵信息基礎設施安全保護相關法律、行政法規要求。而根據《關鍵信息基礎設施安全保護條例》（以下簡稱“關基條例”），重要行業和領域的主管部門、監督管理部門負責組織認定本行業、本領域的關鍵信息基礎設施。因此，我們認為《辦法》的出臺體現了金融領域監管部門對關基條例相關要求的落實。

《辦法》的相關規定同時意味著，系統重要性金融基礎設施的運營者需要關注關基條例所規定的建立健全網絡安全保護制度和責任制、設置安全管理機構、采取措施應對網絡安全事件等義務的履行。

(3) 如何理解系統重要性金融基礎設施的范圍

系統重要性金融基礎設施并不是一個新的概念，系統重要性標準最早形成于金融機構，若某一機構、市場或者工具的破產或出現故障導致大范圍的金融服務中止、產生直接影響或引發更廣泛的傳染性，可被視為存在系統重要性。金融基礎設施包括多種具體的涉及交易、支付、托管、存管、清算、結算、征信的機構，《辦法》從參與者數量及分布、市場占有率、業務復雜度、關聯性、可替代性等維度考慮是否構成系統重要性金融設施，具有較強的原則性，對于特定業務類型的金融基礎設施識別是否具有系統重要性帶來一定難度。

域外相關監管機構則對于不同類型的金融基礎設施是否構成系統重要性金融基礎設施給出了差異化的認定標準。英國監管機構曾發布《關于金融市場基礎設施運營穩健性的政策框架》，要求主要支付系統運營商和相關服務提供商、中央證券存管機構和中央對手方三類金融市場基礎設施充分識別自身哪些業務屬于重要金融服務。該政策在考慮市場份額和客戶數、交易規模、服務的可替代性等通用判斷要素的基礎上，針對不同金融基礎設施給出了不同的識別標準，如下表所示。

我們理解，后續監管部門在認定某個機構是否屬于系統重要性金融基礎設施時，有可能參考域外監管部門的思路，針對支付、清算結算等不同業務類型，制定或采用更為具體的識別因素。