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稅務(wù)部門近期持續(xù)部署糾治“開票經(jīng)濟(jì)”。毋庸置疑，這件事方向上并沒有爭議：該打擊的，當(dāng)然要打擊。但是怎么打，需要認(rèn)真研究、謹(jǐn)慎處理和有效推進(jìn)。成熟的治理，需要精細(xì)的平衡，需要政策引導(dǎo)、執(zhí)行精準(zhǔn)、爭議補(bǔ)救的多重體系。

國家稅務(wù)總局已經(jīng)充分識別了風(fēng)險，正面和負(fù)面清單也揭示了風(fēng)險的表象。然而表象總結(jié)的核心意義在于總結(jié)和引導(dǎo)，卻不是執(zhí)法的依據(jù)和基礎(chǔ)，精準(zhǔn)的打擊需要做的，是把虛假交易、空殼經(jīng)營、票貨分離、循環(huán)開票這些違法行為進(jìn)一步在風(fēng)險引導(dǎo)基礎(chǔ)上識別出來，依法處置；與此同時，也要給真實交易、合法經(jīng)營以及新業(yè)態(tài)發(fā)展留下應(yīng)有空間，把“開票經(jīng)濟(jì)”慣用的手段和方式與“開票經(jīng)濟(jì)”的實質(zhì)性危害區(qū)分開，不能把所有與“開票經(jīng)濟(jì)”具有相同或類似外觀形式的業(yè)態(tài)不經(jīng)深究就“一竿子打死”，也不能因為某類業(yè)態(tài)“可能具有開票經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險”就避之不及，或直接禁止“以絕后患”。

這是因為，發(fā)票已經(jīng)成為了我國經(jīng)濟(jì)中重要的一環(huán)，雖然“以票控稅”的制度本身仍然有待進(jìn)一步的討論，但不可否認(rèn)的是，發(fā)票作為交易的重要憑證在我國的整體經(jīng)濟(jì)管理和稅收治理中發(fā)揮著重要作用。正是因為如此，“開票經(jīng)濟(jì)”的危害巨大；也同樣是因為如此，打擊的擴(kuò)大也非常容易對經(jīng)濟(jì)本身造成一定的傷害。

一、“開票經(jīng)濟(jì)”對經(jīng)濟(jì)和稅收管理存在明顯危害，打擊理所應(yīng)當(dāng)

“開票經(jīng)濟(jì)”的問題，從來不只是幾張發(fā)票那么簡單，根源在于一些地方的發(fā)展邏輯出了偏差。發(fā)票本是為了服務(wù)真實經(jīng)營；但在某些地方，它們卻被異化成了“做數(shù)字”的工具。于是，違規(guī)返還、空殼招商、循環(huán)開票、相互開票之類的做法也就跟著冒了出來。

表面上看，這套玩法確實能把數(shù)字做得很好看；但只要稍微往下看一層，就會發(fā)現(xiàn)問題并不小。它侵蝕的不是某一個環(huán)節(jié)，而是整個稅收治理和市場秩序的基礎(chǔ)：稅基被掏空，資源被錯配，企業(yè)競爭被扭曲，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)空心化，稅源被不當(dāng)集中，守規(guī)矩的人反而吃虧，真正做產(chǎn)業(yè)、做業(yè)務(wù)、做長期經(jīng)營的企業(yè)，反倒成了被擠壓的一方。再往深一點說，這種做法傷害的還不只是稅收收入，更是稅收法治的公信力。

所以，對“開票經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行治理是毫無疑問的。尤其是在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、糾治“內(nèi)卷式”競爭的大背景下，如果仍然允許虛假交易、空殼經(jīng)營、票貨分離長期存在，那就等于默認(rèn)“劣幣”對“良幣”的排擠，縱容對稅收管理秩序和地方財政平衡的破壞。從這個意義上說，打擊“開票經(jīng)濟(jì)”并不是為了把市場管死，恰恰相反，是為了給真實交易、真實產(chǎn)業(yè)和正常納稅秩序騰出空間。

由此可見，為了真正有效打擊“開票經(jīng)濟(jì)”，必然需要明確一點——打擊“開票經(jīng)濟(jì)”的實質(zhì)是打擊以發(fā)票為載體的虛假經(jīng)濟(jì)。就像增值稅發(fā)票的管理開始走向?qū)嵸|(zhì)性地關(guān)注交易真實性和對交易鏈條上國家稅款的現(xiàn)實影響一樣，打擊“開票經(jīng)濟(jì)”的核心重點不僅在于規(guī)范開票，雖然這也是重要目標(biāo)，但核心在于對虛假交易的全面遏制，包括各種情形下產(chǎn)生的虛假交易。

二、被卷入“開票經(jīng)濟(jì)”討論的某些業(yè)態(tài)，并不當(dāng)然全部屬于應(yīng)予打擊的對象

違規(guī)招商引資和“開票經(jīng)濟(jì)”比較集中的領(lǐng)域，往往有幾個共同特征：輕資產(chǎn)、鏈條長、用票頻繁、容易出現(xiàn)空殼主體，地方上還常常伴隨返稅激勵。也正因為如此，網(wǎng)絡(luò)貨運、靈活用工、大宗商品托盤交易這些業(yè)態(tài)，很容易在治理過程中被一并盯上，加之此類業(yè)態(tài)在過去的確屬于稅務(wù)風(fēng)險高發(fā)領(lǐng)域，往往被貼上“高風(fēng)險”的固定標(biāo)簽。

但問題恰恰就在這里，不能因為某些違法行為借用了這些業(yè)態(tài)的外殼，或者業(yè)態(tài)中的部分企業(yè)利用了此前相對寬松的政策從事違法犯罪活動，就把業(yè)態(tài)本身推定為屬于“開票經(jīng)濟(jì)”的范疇。業(yè)態(tài)是業(yè)態(tài)，企業(yè)違法是違法，即使違法現(xiàn)象普遍存在也不可直接等同。真正該打擊的，是虛構(gòu)交易、偽造鏈條、異化平臺功能的行為；而不是把平臺化、鏈條化的業(yè)態(tài)直接跟“開票經(jīng)濟(jì)”甚至稅收違法畫等號。畢竟，這些業(yè)態(tài)的存在總有其商業(yè)上的合理性，它們不是只能用來從事發(fā)票違法行為或“注水”行為的，大量企業(yè)是基于真實的商業(yè)需求和業(yè)務(wù)存在的，即使存在部分企業(yè)的違法行為或者可能被違法犯罪分子利用，也不是行業(yè)的真實全貌。

以網(wǎng)絡(luò)貨運為例，這種模式之所以能夠在市場上存在，是因為它確實回應(yīng)了中國物流行業(yè)長期存在的現(xiàn)實問題：主體小、分布散、組織弱，信息不對稱嚴(yán)重，車輛空駛率高，交易成本偏高。在這樣的行業(yè)結(jié)構(gòu)下，平臺整合本來就是提高匹配效率、降低物流成本、改善組織能力的一種現(xiàn)實路徑。換句話說，網(wǎng)絡(luò)貨運之所以存在，是因為市場本來就需要它，而且對國家降低物流成本有著重要意義。隨著互聯(lián)網(wǎng)征管模式的加強(qiáng)，包括軌跡管理和支付管理的雙重強(qiáng)化已經(jīng)逐漸促使相關(guān)行業(yè)走向正軌，事實上，相應(yīng)的交易存在合規(guī)化運行的空間和基礎(chǔ)。

靈活用工也是一樣。近些年，確實有一些違法主體打著“靈活用工”的旗號，做的卻是“靈活開票”的生意，這當(dāng)然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅處理。但如果因此就把靈活用工整體視為問題模式，也難免有“一刀切”之嫌，且顯然與國家保障和鼓勵新就業(yè)形態(tài)的宏觀社會政策相違背。一個簡單而直接的判斷是，在全社會靈活就業(yè)人數(shù)已達(dá)億級規(guī)模的當(dāng)下，不可能所有的靈活用工平臺上都沒有真實的用工場景和交易。當(dāng)然，作為一個新業(yè)態(tài)，其存在的挑戰(zhàn)也是巨大的，包括勞動關(guān)系、稅收管理、支付管理都有進(jìn)一步完善的空間。然而，靈活用工在滿足基層藍(lán)領(lǐng)群眾的就業(yè)需要上仍然有不可替代的作用，不能因為個別平臺違法，便把所有靈活用工安排都納入“先懷疑、后審判”的治理邏輯。

三、“誤傷”產(chǎn)生的危害可能不亞于“開票經(jīng)濟(jì)”本身

實際上，“規(guī)則性禁止”和“結(jié)果性禁止”一直都是一個制度經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。前者把所有可能導(dǎo)致危害后果的行為或形式一律“先禁止后審查”甚至“只禁止不審查”，在一些特定具有高度危險性的行為規(guī)制上，無疑具有正當(dāng)性基礎(chǔ)和高效率的結(jié)果。但若規(guī)則性禁止產(chǎn)生的負(fù)面作用顯著超出了效率上節(jié)約帶來的價值，則其合理性就會顯著下降，監(jiān)管就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向?qū)ξ：Y(jié)果是否存在、實際危害大小的精準(zhǔn)審查，或者說結(jié)果性禁止的精準(zhǔn)監(jiān)管，就變得更有必要。其實，這也是近年來稅收征管從事前審核逐漸轉(zhuǎn)向事后管理的原因，以此打開經(jīng)濟(jì)的活力，用稅收征管實現(xiàn)制衡而不是阻止交易。

實踐中，在此次打擊“開票經(jīng)濟(jì)”之前，部分地區(qū)對靈活用工平臺和網(wǎng)絡(luò)貨運平臺普遍采取降低開票額度，甚至將開票額度降為1萬元的監(jiān)管措施，近來相關(guān)措施更是存在進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，造成對平臺運營的實質(zhì)禁止結(jié)果。然而長遠(yuǎn)來看，失去平臺的結(jié)果是市場效率的降低，對稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，也會面臨比平臺更分散、更隱蔽的虛開發(fā)票和隱匿收入；而另一方面，平臺上可承接業(yè)務(wù)的萎縮或平臺費用的提升，將可能嚴(yán)重影響零工、個體司機(jī)這些基層藍(lán)領(lǐng)群體的收入甚至生計。

又以大宗商品貿(mào)易為例。一旦一條漫長交易鏈條上個別環(huán)節(jié)的托盤交易被認(rèn)定為“虛增交易環(huán)節(jié)”，根據(jù)不同地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法實踐，基于虛開、虛受發(fā)票產(chǎn)生的道道環(huán)節(jié)進(jìn)項轉(zhuǎn)出可能對上下游多個環(huán)節(jié)產(chǎn)生鏈條式的影響，甚至產(chǎn)生全鏈條道道環(huán)節(jié)征稅的結(jié)果，使得市場交易成本甚至遠(yuǎn)高于營業(yè)稅時代。就在這篇文章草就的同時，已有媒體反映，針對“循環(huán)開票”等問題的稅務(wù)檢查在某些地方已經(jīng)使一些重要的大宗金屬交易市場出現(xiàn)交割困難、業(yè)務(wù)暫停。也許相關(guān)市場中的確存在虛假交易進(jìn)行融資或者其他不正常的經(jīng)濟(jì)行為，但是直接掐斷流動性的方式還是難免容易造成市場的擾動，造成對市場信心的影響。此類要素市場的流動性萎縮或者停擺對全市場的潛在影響是值得審慎評估和預(yù)判的。

從另一方面看，刑法的稅收征管犯罪法則從形式到實質(zhì)的變化就可以作為一個重要的借鑒和參考。法釋[2024]4號確立了將“騙抵稅款目的”和“因抵扣造成國家稅款被騙損失”作為虛開增值稅專用發(fā)票行為罪與非罪的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，否定了以往虛開犯罪是“行為犯”“危險犯”的觀點，將單純的“假自營真代理”從騙取出口退稅的罪狀中刪去。這些變化反映的監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變正是對行為的管制應(yīng)當(dāng)深入考量相關(guān)的目的和結(jié)果，盡管這樣肯定是更加復(fù)雜和困難的。

四、合理區(qū)分、精準(zhǔn)打擊，“以數(shù)控稅”逐步代替“以票控稅”，漸進(jìn)完善制度體系

一方面，依法治稅在任何時候都是原則和基礎(chǔ)；另一方面，打擊“開票經(jīng)濟(jì)”需要從嚴(yán)從快，這兩者從來都不是矛盾的。在打擊和治理中，一方面從嚴(yán)把握管理口徑，另一方面則要在個案處理中合理確認(rèn)事實，理順法律關(guān)系，再最終決定處理方式和結(jié)論。例如，零工平臺是否對應(yīng)有真實的用工場景，個人所得稅是否足額扣繳，網(wǎng)絡(luò)貨運平臺是否存在事后掛單，是否不當(dāng)借由地方稅收返還政策吸引異地稅源，供應(yīng)鏈托盤交易在全鏈條角度是否實質(zhì)造成了國家稅款損失，這些問題都是決定這些風(fēng)險業(yè)態(tài)是否應(yīng)作為“開票經(jīng)濟(jì)”被打擊的關(guān)鍵因素。越是在治理壓力較大的時候，越要堅持這一點。因為法治的價值，不只是“能打”，更在于“打得準(zhǔn)、打得穩(wěn)、打得服”。

特別對于平臺經(jīng)濟(jì)而言，進(jìn)一步擁抱技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢的稅收征管模式，通過借力平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢降低精準(zhǔn)監(jiān)管的成本，如同此前國家稅務(wù)總局在信息收集上的努力一樣，更具有合理性。在此基礎(chǔ)上，對平臺企業(yè)，與其一打了之，不如發(fā)揮平臺企業(yè)依法報送從業(yè)人員涉稅信息的作用，在逐步推進(jìn)整體合規(guī)的基礎(chǔ)上對業(yè)務(wù)和發(fā)票采取寬松的管制態(tài)度，變事前約束為事后監(jiān)管。

長遠(yuǎn)來看，杜絕“開票經(jīng)濟(jì)”，除了嚴(yán)格征管外，還應(yīng)依靠制度的系統(tǒng)性完善，逐步降低對發(fā)票的管理性依賴。例如，考慮將零工個人的勞務(wù)所得、個體司機(jī)的經(jīng)營所得納稅地點由扣繳義務(wù)人、平臺所在地轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H勞務(wù)發(fā)生地，從根本上克服利用平臺向稅收洼地不當(dāng)集中稅源的財政平衡問題。

五、以依法行政為基礎(chǔ)，避免“誤傷”的著力點在于執(zhí)法方式與權(quán)利保障

依法行政、依法治稅，是建設(shè)法治政府、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體要求看，法治化的稅收監(jiān)管是穩(wěn)定市場預(yù)期、增強(qiáng)經(jīng)營主體信心的基石。放到稅收征管領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡要求來自于依法治稅從而降低企業(yè)經(jīng)營中的不確定性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境。在打擊“開票經(jīng)濟(jì)”的過程中做到合理區(qū)分、精準(zhǔn)打擊，正是將習(xí)近平法治思想貫徹落實到稅收治理實踐的具體體現(xiàn)。因此，避免“誤傷”不是對打擊“開票經(jīng)濟(jì)”的稀釋，而是對這項工作的法治化升級。這一要求，對應(yīng)著在實際管理中能夠?qū)Σ煌瑯I(yè)態(tài)、不同交易鏈條、不同主觀狀態(tài)作出實質(zhì)區(qū)分，既不讓違法者逍遙法外，也不讓合規(guī)者無辜受困。

首先，避免運動式執(zhí)法，避免在專項治理出現(xiàn)“口徑放大”“范圍外溢”的情況。這就要求在具體的行政措施和行政處罰中，區(qū)分風(fēng)險信息和最終證據(jù)，以事實為依據(jù)法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行處理；證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。稅收大數(shù)據(jù)、風(fēng)險模型、行業(yè)畫像都很重要，但這些工作的功能主要是發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，不是直接替代證明。否則，技術(shù)治理就容易變成技術(shù)先定性、程序再補(bǔ)票，從而導(dǎo)致擴(kuò)大化處理。

其次，依法采取限制性監(jiān)管措施，慎用“降低發(fā)票額度”的監(jiān)管手段。基于發(fā)票對企業(yè)正常經(jīng)營的重要性，將發(fā)票額度降低到極低水平實則等同于限制甚至禁止企業(yè)經(jīng)營，其對企業(yè)的殺傷力不亞于市監(jiān)部門吊銷營業(yè)執(zhí)照。無論將其法律性質(zhì)理解為行政許可的撤銷還是處罰（我們將另文討論），其對正常經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的重大影響都是不可否認(rèn)的。正因如此，從依法行政的角度，降低發(fā)票額度應(yīng)當(dāng)適用與行政處罰等同的嚴(yán)格法律程序和對事實證據(jù)的嚴(yán)格要求，不能僅以潛在風(fēng)險為由限制發(fā)票，并應(yīng)賦予納稅人充分陳述申辯權(quán)利。

再次，應(yīng)當(dāng)充分鼓勵稅企溝通，允許和鼓勵企業(yè)采用多種法律方式提出意見和解決爭議。稅企之間并不是天然對立關(guān)系，在發(fā)票管理中，有大量的爭議并非產(chǎn)生于惡意違法，主要是企業(yè)自身合規(guī)能力的限制以及過往經(jīng)驗和水平不足，或者雙方對交易實質(zhì)理解不同、對政策適用邊界認(rèn)識不同、對證據(jù)充分性把握不同，這些原本都能夠通過有效溝通解決。通過有效溝通、復(fù)議、訴訟等法定程序解決分歧，本身就是法治的應(yīng)有之義。

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，保持經(jīng)濟(jì)活力，避免因過度監(jiān)管抑制正常經(jīng)營尤為重要。在打擊“開票經(jīng)濟(jì)”勢在必行而且正當(dāng)其時的情況下，就更加需要在法治框架下守住邊界，才能讓真實交易、合法經(jīng)營和新業(yè)態(tài)發(fā)展獲得應(yīng)有的空間。例如，稅務(wù)總局近期發(fā)布的納稅人合規(guī)開具發(fā)票正負(fù)面清單，表現(xiàn)出了很好的政策導(dǎo)向。它通過條目化方式為納稅人劃定“標(biāo)準(zhǔn)線”和“警戒線”，有助于統(tǒng)一預(yù)期、降低違規(guī)風(fēng)險、提升合規(guī)意識。但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)清其法律屬性：這是合規(guī)引導(dǎo)工具，而不是執(zhí)法依據(jù)，更不對應(yīng)處罰措施。換言之，清單可以幫助識別問題、提示風(fēng)險、統(tǒng)一口徑，但如果要對具體企業(yè)作出處理，仍然必須回到法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及經(jīng)查證屬實的案件事實本身。

結(jié)語

歸根到底，打擊“開票經(jīng)濟(jì)”是一場必須打的仗，但這場仗打得越深入，越需要法治定力。最好的治理結(jié)果，是該開的票能安心開，不該開的票開不出來或者承擔(dān)了嚴(yán)重的法律后果；打擊“開票經(jīng)濟(jì)”，使違法者被出清，為合規(guī)者留下更純粹的空間，使得稅務(wù)處理真正從發(fā)票的單一思考中跳脫出來，走向更加專業(yè)、全面和綜合的管理體系，這是我們對稅收征管不斷進(jìn)步的一點期待。