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引言

據商務部的統計¹，截至2025年底，中國在境外設立企業超過5萬家，遍布于190個國家和地區，對外投資存量連續9年保持世界前三。自2015年中國對外投資金額（1,456.7億美元）首次超過同期實際使用外資金額（1,356億美元）以來²，歷經十載，中國已完成從“吸引外資的大國”到“對外投資的大國”的轉換，中國企業則“不是已經出海，就是在出海的路上”，已進入出海的“深水區”。

現行的中國境外投資主要監管制度已多年未調整³，分散于不同部委制定的部門規章之中，并且僅涵蓋企業的境外投資行為，已不能完全匹配中國作為對外投資大國的國際地位，亦不能完全滿足應對、管控地緣政治風險的現實需求。 

在這樣的背景下，國務院近日頒布了《國務院關于對外投資的規定》（國務院令第837號，“《對外投資規定》”）?！秾ν馔顿Y規定》自2026年7月1日起施行，是中國首次以行政法規的形式對境外投資做出綜合性規定，在立法層級、覆蓋主體、規則內容和責任設計上均有實質性調整，亦為地緣政治博弈提供了制度工具箱，標志著中國境外投資即將進入全方位監管的2.0時代。

結合多年服務中國企業出海的實務經驗，我們以十問十答的形式，系統梳理《對外投資規定》中投資者可能關注的核心內容，為投資者提供實務指引。

一、什么樣的“出?！毙袨閷儆诒O管2.0時代的境外投資？

《對外投資規定》從投資主體和投資方式兩個維度對境外投資進行了界定，將現行境外投資監管制度未明確的“盲區”納入監管。

就投資主體而言，《對外投資規定》中所稱的“投資者”，包括中國境內的企業、其他組織和居民個人。而現行中國境外投資主要監管制度的監管對象僅限于境內企業：發改委于2017年發布的《企業境外投資管理辦法》（“發改委《管理辦法》”），以及商務部于2014年發布的《境外投資管理辦法》（“商務部《管理辦法》”）均明確其適用對象為境內企業，即不包括境內個人實施的境外投資行為。由此導致，境內自然人希望直接以個人名義進行境外投資時，長期無“法”可依，不能辦理境外投資的相關核準或備案（根據37號文辦理的外匯登記只適用于非常有限的場景，不屬于嚴格意義上的境外投資），只能通過“曲線救國”的方式實現其投資目的。但《對外投資規定》未明確居民個人實施境外投資的具體管理辦法，僅授權發改委作為投資主管部門與商務部制定相關規定4?？紤]到《對外投資規定》實施在即，有理由相信主管部門會對僅適用于境內企業的現行境外投資監管規定進行調整或盡快發布針對居民個人境外投資的相關規定。

就投資方式而言，《對外投資規定》所稱的境外投資與發改委《管理辦法》的規定基本一致，投資者獲得其他國家（地區）的企業、資產等所有權、控制權、經營管理權以及其他相關權益的活動，不論是通過投入資產、權益抑或通過提供融資、擔保等方式實現，均屬于《對外投資規定》下的境外投資。相關投資行為既包括直接投資也包括間接投資。換言之，《對外投資規定》將所有中國投資者的跨境投資活動納入全口徑的統一監管視野，相關投資活動均需遵守《對外投資規定》中的各項規定。

值得一提的是，由于特殊的制度安排，香港、澳門、臺灣地區在境外投資的語境中，屬于“境外”，對于中國投資者在這些地區的投資，亦參照《對外投資規定》進行監管。

簡單一句話提示：中國境內企業、其他組織和居民個人的境外投資行為，比如單獨或與他人合資設立企業（不論是控股平臺、銷售企業或生產型企業）、收購境外企業股權（不論是多少股權還是少數股權）、收購境外企業的資產、對已投資企業的增資，均屬于監管2.0時代的境外投資。

二、哪些投資屬于禁止類和限制類的境外投資？

與中國對外國投資者來華投資的監管框架類似，境外投資亦將采用負面清單監管模式，即對禁止類、限制類的投資采用區別于一般投資的特殊監管方式。

《對外投資規定》中明確授權有關部門根據中國經濟、社會發展的自身需求并考慮有關國家的投資環境變化和風險程度，制定相關政策，明確鼓勵、限制和禁止的境外投資。限制、禁止類的境外投資負面清單尚未出臺，目前唯一可以參考的是2017年國務院辦公廳轉發的發改委、商務部、人民銀行、外交部《關于進一步引導和規范境外投資方向指導意見》的通知（“《境外投資方向指導意見》”）。

《境外投資方向指導意見》中，禁止類的境外投資包括五類，主要包括涉及未經批準的軍事工業核心技術和產品輸出的境外投資以及運用禁止出口的技術、工藝、產品的境外投資。該規定設置了兜底條款，將“其他危害或可能危害國家利益和國家安全的境外投資”亦列入禁止類清單。限制類的境外投資同樣包括五類，其中需要主管部門核準的三類投資包括：（1）赴與中國未建交、發生戰亂的敏感國家和地區開展境外投資；（2）房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等境外投資；以及（3）在境外設立無具體實業項目的股權投資基金或投資平臺等。

《境外投資方向指導意見》已出臺多年，其中內容顯然需要根據地緣政治博弈的需求進行調整。在調整方向上，美國的反向CFIUS監管政策某種意義上具有一定的參考價值5。可以預見的是，限制類的投資清單會擴容，可能會包括諸如人工智能、量子信息技術等硬科技行業內的某些細分領域。

簡單一句話提示：中國對限制和禁止類的境外投資進行分類監管，但相關清單有待更新。如屬于禁止類，則不得進行境外投資；如屬于限制類，則相關投資須獲得主管部門的事先核準。

三、境外投資需要獲得哪些審批？

《對外投資規定》并未重構現行境外投資核準、備案、登記手續的辦理路徑，而是通過上位法對已經長期施行的監管措施予以確認。具體而言，《對外投資規定》明確，投資者開展對外投資活動依法需要履行核準備案、信息報告、跨境資金登記等手續的，應當依照國家有關規定辦理。

現行監管體系下，中國企業境外投資審批（即通常所說的ODI審批）包括：發改部門根據發改委《管理辦法》實施的境外投資項目的核準、備案；商務部門根據商務部《管理辦法》實施的中國境內企業取得境外非金融企業權益的核準、備案；外匯管理部門依據外匯相關規定對資金出境實施登記管理。國家和省級發改部門、商務部門根據投資主體（中央企業或地方企業）、相關項目和投資是否屬于敏感類以及投資金額（是否超過3億美元）等事項就相關申請給予核準或備案。

相較于現行監管體系，《對外投資規定》擴充了相關主管部門在投資者不遵守相關核準、備案手續時的行政處罰權，相關主管部門不僅可以責令投資者予以改正，還可以處以投資額一定比例的罰款（1‰-10‰，取決于不同的違規情形），并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以2-5萬元的罰款。相關規定無疑提高了違反境外投資審批監管的違規成本，依法取得境外投資審批也應成為中國投資者境外投資的基本底線。

但值得說明的是，《對外投資規定》建立了全方位的監管體系，除了狹義上的境外投資常規審批外，中國投資者在進行境外投資時還需考慮相關投資是否觸發境外投資國家安全審查、是否涉及受監管的技術或貨物的出口以及是否涉及數據跨境等問題。

簡單一句話提示：除非相關主管部門對現行境外投資審批制度進行細節性調整，否則，現行的三部門共同實施的境外投資核準、備案、登記辦理路徑依然適用，但需要同時考慮境外投資國家安全審查、技術/貨物出口和數據跨境的維度。

四、在什么情況下會觸發境外投資安全審查？

在現行監管框架下，國家利益、國家安全是發改部門依據發改委《管理辦法》進行境外投資項目審核的重要考量因素。《對外投資規定》提及境外投資安全審查制度時所用的措辭為“健全”，即暗含完善現有制度之義，但確實是首次以行政法規的形式明確確立境外投資安全審查制度。遺憾的是，《對外投資規定》關于境外投資安全審查制度的描述依然是粗線條的，并不能為投資者評估是否可能觸發境外投資安全審查要求提供切實依據。

根據《對外投資規定》，境外投資安全審查采用聯席機制，由發改委、商務部牽頭并會同國務院其他部門進行安全審查。其審查對象既包括新的投資行為，也包括投資退出行為。雖然缺乏具體細則，但考慮到主管部門的層級并參考《外商投資安全審查辦法》，境外投資安全審查很有可能是獨立于現行境外投資審批的一套體系。此外，雖然境外投資安全審查的范圍有待主管部門予以明確，但可以預見的是，大部分的境外投資預計并不會觸發境外投資安全審查，而涉及人工智能行業、涉及敏感技術的或大量敏感數據跨境的境外投資可能會落入境外投資安全審查的范疇。

違反境外投資安全審查的規定，主管部門除責令相關企業改正、處以罰款外，對于已經投資的，可以責令其停止相關投資活動并限期處分股份、資產。

簡單一句話提示：境外投資安全審查的范圍尚不明確，有待相關部門出臺具體細則。但可以預測的是，大部分常規領域的境外投資預計不會觸發境外投資安全審查；而人工智能行業的、涉及敏感技術的或大量敏感數據跨境的境外投資很有可能屬于境外投資安全審查的范疇。

五、對外投資涉及貨物、技術出口或數據跨境怎么辦？

近年來，中國投資者出海規模持續擴大，綠地投資、技術合作、人員派遣等成為常態，不可避免會涉及貨物、技術出口和數據跨境流動。但貨物、技術的出口管制以及數據跨境流動并非新的議題，中國早已建立相關監管制度。具體而言，商務部會同其他部門動態更新禁止、限制出口的貨物、技術目錄并負責相關限制出口的貨物和技術的許可事項，國家網信辦等數據監管部門負責數據的跨境傳輸事項。

《對外投資規定》將出口管制與數據跨境合規義務明確、系統地嵌入對外投資監管體系，其核心意義在于強調境外投資的場景下系統性合規的重要性，明確以境外投資的方式通過人員、技術指導、培訓等方式轉移受出口管制的物項、技術或重要數據同樣構成被禁止或須經許可的行為，倒逼企業建立全鏈條的境外投資內部合規管控機制。

基于上述框架，中國投資者在境外投資的全流程均需特別關注出口管制和數據跨境的合規風險。舉例而言，在投資前投資者應分類甄別，系統梳理擬投入的貨物、設備、技術、軟件以及相關數據，判斷是否屬于禁止或限制出口物項，同時判斷數據是否構成重要數據、是否需要通過安全評估或履行其他數據出境義務；在投資過程中，投資者要嚴控人員跨境流動中的合規風險，赴境外提供安裝調試、技術指導、聯合開發、組織培訓等人員活動，極易構成管制技術或限制出口數據的實質性轉移，應事前建立項目篩查與審批機制，禁止攜帶未獲許可的技術資料和數據載體，對必須進行的知識傳遞應限定在已經合規許可的范圍，并留存過程記錄等。

簡單一句話提示：投資者開展境外投資需建立全流程的系統性合規體系，在投資的各個階段均應關注出口管制和數據跨境的合規評估和風險防范。

六、過渡期如何處理？

《對外投資規定》自2026年7月1日起施行，從發布到實施僅有一個月的過渡期。雖然根據法不溯及既往的原則，通常情況下《對外投資規定》并不適用于其生效之前已經進行的投資。但考慮到境外投資交易和境外投資審批通常所需的時間較長，如何界定相關投資是否應適用《對外投資規定》的規定，尤其是其中規定的相關罰則？舉例而言，對于《對外投資規定》生效時已經完成境外投資審批、但尚未進行交割的投資交易而言，如存在不合規情形，是適用現行的部門規章級別的境外投資監管規定，還是《對外投資規定》中的新罰則？如果《對外投資規定》生效時已提交境外投資審批申請但尚未獲得相關備案、核準或登記，抑或獲得了商務部門的境外投資證書但尚未完成發改部門的備案，是否適用《對外投資規定》？

《對外投資規定》并未明確規定過渡期的處理原則。但考慮到境外投資的主管部門并未發生變化，大概率其在實踐中會遵循常用的“新老劃斷”原則，并結合個案情況確定過渡期內《對外投資規定》的具體適用問題。建議投資者就個案情況與相關主管部門進行溝通、確認。

簡單一句話提示：《對外投資規定》未明確過渡期的處理原則。考慮到個案情況、階段不同，建議針對具體的個案與相關主管部門進行溝通、確認《對外投資規定》的具體適用問題。

七、監管2.0時代，出海之初需要進行哪些評估？

與《對外投資規定》建立的全方位監管相對應，投資者在出海之初亦應完成全面的境外投資合規評估，從而確保其投資行為符合境外投資監管要求。合規評估至少包括以下四個方面：

第一，境外投資方向評估：對照未來出臺的境外投資負面清單，分析、確認意向境外投資是否屬于境外投資的禁止或限制類的范疇；如屬于限制類的投資，則需要獲得有關主管部門核準；

第二，安全審查評估：基于未來出臺的境外投資安全審查制度，對意向境外投資是否觸發安全審查進行評估，并在必要時與主管部門進行預溝通，了解審查關注點和申報路徑；

第三，境外投資審批路徑評估：如上所述，取決于意向境外投資的情況，境外投資的主管部門層級和審批方式（核準或備案）存在一定差別。投資者需基于屆時的境外投資審批制度評估意向境外投資所需的審批流程，并根據具體的審批要求準備相應的申請資料；

第四，出口管制與數據合規評估：對照物項、技術管控目錄和數據跨境要求，評估意向境外投資是否涉及禁止或限制出口的貨物、技術、服務及相關數據，是否涉及跨境派遣技術人員、跨境技術指導、跨境培訓等間接轉移方式，并根據評估情況確定是否需要獲得出口許可或相關審批。

簡單一句話提示：在境外投資全方位監管時代，投資者在出海之初應完成全面的境外投資合規評估，包括境外投資方向評估、安全審查評估、審批路徑評估以及出口管制與數據合規評估，從而確保其投資行為符合境外投資監管要求。

八、監管2.0時代，境外投資交易文件中必要的額外考量有哪些？

境外投資交易文件不是商業條款的簡單羅列，而是明確交易各方權利義務、進行風險分配的核心工具。在境外投資監管2.0時代，建議中國投資者特別關注交易文件中的以下幾類條款：

第一，先決條件：投資者應將完成《對外投資規定》項下的各項核準、許可、備案、登記等審批事項作為交割前提，并為各項審批預留充足的時間，而不僅僅列舉傳統的發改委備案、商務部備案、外匯登記三項；

第二，交易退出權：如實施或繼續交易將導致中國投資者違反境外投資監管規定（對方或其實際控制人因中國反制措施被列入管制清單或者交易涉及受控技術或物項），或者交易的中國境外投資合規成本（如獲得某項審批需要滿足的條件過于苛刻）過高，致使交易目的難以實現，投資者有權選擇退出交易并終止合同；

第三，技術支持與合作：如作為交易的一部分，中國投資者需就投資的境外企業提供技術支持或與該境外企業建立技術合作關系，需明確相關安排應遵守中國技術出口監管、跨境數據傳輸的要求；

第四，爭議解決條款：境外投資交易中交易文件的管轄法律通常不是中國法律，但考慮到仲裁條款（爭議解決的方式通常為國際仲裁）的獨立性和各方自治原則，建議明確仲裁證據披露不違反中國法律法規的規定（詳見下文第九問的分析），以避免未來出現爭議時陷入兩難境地（即不提交證據違反仲裁程序法或仲裁規則，提交證據則違反中國法律）。

簡單一句話提示：境外投資交易文件是明確交易各方權利義務、進行風險分配的核心工具；在境外投資監管2.0時代，投資者至少應當額外關注交易先決條件、交易退出權、技術支持與合作、爭議解決等條款，使之全面反映《對外投資規定》中的要求。

九、如果涉及投資糾紛怎么辦？

《對外投資規定》鼓勵投資者通過協商、調解、仲裁、訴訟等多種方式化解對外投資有關矛盾糾紛。從爭議解決方式來看，由于具有可定制性，國際仲裁是中國投資者出海的首選。與東道國法院訴訟相比，國際仲裁具有中立性、可執行性和保密性等優勢。建議根據項目特點，選擇由主流國際仲裁機構管理的、在中立國家或地區進行的仲裁解決糾紛。

值得強調的是，《對外投資規定》明確要求，中國境內組織、個人參與對外投資相關仲裁、訴訟或者受到境外司法、執法機構調查，需要向境外提供證據或者相關材料的，應當遵守保守國家秘密、數據安全、個人信息保護、技術出口管理、出口管制、司法協助等法律法規。依法須經主管機關準許的，應當履行相關法律程序。這意味著，中國企業在境外訴訟或仲裁等爭議解決程序中，需要評估中國法下的義務和限制，避免出現違反中國法律規定在境外爭議解決程序中提交證據的情況。

簡單一句話提示：中國企業在境外投資爭議解決程序中，需要評估中國法下關于向境外提供證據或相關材料的義務和限制，避免出現違反中國法律規定的情形。

十、反制措施如何維護中國投資者的合法權益？

中國企業的境外投資并非一帆風順，不可避免地受到地緣政治博弈的影響。諸如字節跳動被美國政府強制要求剝離Tiktok業務、聞泰科技的荷蘭子公司安世半導體被強制接管、中國礦企在投資某些國家的關鍵礦產企業股權時因其中國背景未獲得交易審批等，致使中國企業的投資權益遭受較大損失?！秾ν馔顿Y規定》基于對等原則，構建了三層對外投資保護機制，為中國投資者海外權益保護提供了制度化的工具箱。

第一層是投資壁壘調查制度。投資者在目的國遭遇與貿易有關的投資壁壘或其他投資經營障礙的，商務部可以牽頭組織開展調查，并與國務院有關部門根據調查結果采取調整有關國別投資政策，禁止或限制有關貨物、技術進出口或國際服務貿易等措施。

第二層是反外國制裁措施。如任何國家（地區）違反在投資經營等方面對中國采取歧視性禁止、限制或其他類似措施的，中國政府可以根據實際情況采取相應措施，包括將參與制定、決定、實施有關措施的組織、個人列入反制清單。

第三層是針對外國組織、個人的限制措施。如外國組織、個人危害中國國家主權、安全、發展利益，違反正常市場交易原則中斷與中國企業的正常交易，或對投資者采取歧視性措施的，國務院有關部門可對其采取禁止或限制在中國境內投資、限制入境、限制交易合作等措施。

上述措施是中國首次以行政法規形式將對外投資中的反制機制制度化。但需要特別提醒的是，上述措施是"保護性、防御性措施"，不影響企業依法自主解決商業糾紛。

簡單一句話提示：《對外投資規定》基于對等原則，構建了三層對外投資保護機制，包括投資壁壘調查制度、反外國制裁措施等，為中國投資者海外權益保護提供了制度化的工具箱。

結語

《對外投資的規定》的出臺，既延續了既往的境外投資監管經驗，又回應了百年變局下中國企業出海面臨的新挑戰，標志著中國境外投資監管從以部門規章為主的分頭管理模式，升級為以行政法規為統領的全方位監管體系。這一轉變的核心特征可以概括為：監管范圍更廣（首次將個人納入）、合規維度更多（新增安全審查、強化技術出口和數據跨境）、法律責任更重（財產性處罰、資格限制、個人追責三管齊下）、保護機制更全（投資壁壘調查、反制措施制度化）。

對投資者而言，了解中國境外投資監管規則并遵守規則是出海行穩致遠的不二法門。建議投資者根據自身情況建立全方位的境外投資合規體系，將安全審查、物項和技術出口管制、數據合規等維度納入項目論證階段的評估，并在交易文件中為合規事項預留充分的條款安排。

注釋文獻：

1.https://www.gov.cn/lianbo/202601/content_7055840.htm。

2.https://news.cctv.com/2016/09/23/ARTILswG1AXrc2JbIjiePsHr160923.shtml。

3.發改委的《企業境外投資管理辦法》于2017年發布，商務部的《境外投資管理辦法》于2014年發布。

4.《對外投資規定》第33條僅授權制定居民個人對外投資管理辦法，未提及“其他組織”，不排除將針對其他組織采用與境內企業同樣的監管方式。

5.反向CFIUS制度下，美國主體投資中國（包括香港特別行政區、澳門特別行政區）人工智能、半導體和微電子、量子信息技術三大關鍵行業會受到限制。